《政府和社會資本合作（政企合作/PPP/BOT/TOT/PFI等）概念、框架、要點和政策》
一、PPP的概念
PPP通常直譯為公私合作/合營/伙伴關(guān)系，但在我國，因為過去一二十年以來，這類項目的主要參與者是公有的央企/國企，但也都是以獨立法人的形式參與的，因此，PPP譯稱“政企合作/合營/伙伴關(guān)系”更為準(zhǔn)確。
廣義PPP泛指公共部門與私營部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的長期合作關(guān)系。
狹義PPP更加強(qiáng)調(diào)政府通過商業(yè)而非行政的方法如在項目公司中占股份來加強(qiáng)對項目的控制，以及與企業(yè)合作過程中的優(yōu)勢互補(bǔ)、風(fēng)險共擔(dān)和利息共享。
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圖1則大概表示了狹義PPP(藍(lán)底框內(nèi)部分)和廣義PPP(框內(nèi)和框外部分，其中框外左下角更偏外包，右上角則有私有化的意思)的框架和要素(所有權(quán)、政府角色、風(fēng)險轉(zhuǎn)移)和狹義PPP 的特點。
但現(xiàn)在國際上越來越多地采用廣義PPP的定義，作為公共部門和私營部門之間的一系列合作方式的統(tǒng)稱，包括BOT\PFI等。無論是廣義還是狹義，PPP本質(zhì)上市公共部門和私營部門為基礎(chǔ)設(shè)置和公共事業(yè)而達(dá)成的長期合同關(guān)系，公共部門由在傳統(tǒng)方式下公共設(shè)施和服務(wù)的提供者變?yōu)橐?guī)制者、合作者、購買者和監(jiān)督者。
二、BOT的概念
BOT是指政府（主要是省市級）通過特許權(quán)協(xié)議，授權(quán)私營企業(yè)（含外商）進(jìn)行項目（主要是基礎(chǔ)設(shè)施和自然資源開發(fā)）的融資、設(shè)計、建造、經(jīng)營和維護(hù)，在規(guī)定的特許期（通常為10-30年）內(nèi)向該項目的使用者收取使用（經(jīng)政府批準(zhǔn)的價格）費用，由此回收項目的投資、建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)等成本，并獲得合理的回報，特許期滿后項目將移交（一般是免費）給政府。
在我國，BOT是政府通過與外企/私企（八十年代中期至九十年代中期）或央企/國企（九十年代后期起）簽訂特許權(quán)協(xié)議吸引社會資本加快國內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的一種手段，故也常稱作“特許權(quán)或特許經(jīng)營招標(biāo)”或“法人招標(biāo)”。
事實上，BOT 本身也是一種統(tǒng)稱，共有3三種最基本的形式：
BOT (Build-Operate-Transfer，建造-經(jīng)營-移交)，這是最經(jīng)典的BOT 形式，項目公司沒有項目的所有權(quán)，只有建設(shè)和經(jīng)營權(quán)。
BOOT (Build-Own-Operate-Transfer，建造-擁有-經(jīng)營-移交)：與基本的BOT 主要不同之處是，項目公司既有經(jīng)營權(quán)又有所有權(quán)，政府允許項目公司在一定范圍和一定時期內(nèi)等一定條件下將項目資產(chǎn)為了融資的目的抵押給銀行，以獲得更優(yōu)惠的貸款條件，從而使項目所提供的公共產(chǎn)品價格降低，但特許期一般比BOT 稍長。
BOO (Build-Own-Operate，建造-擁有-經(jīng)營)：與前兩種形式主要不同之處在于，項目公司不必將項目移交給政府(經(jīng)政府同意可一直延期甚至永久擁有)，目的主要是鼓勵項目公司從項目全壽命期的角度合理建設(shè)和經(jīng)營設(shè)施，以提高項目產(chǎn)品/服務(wù)的質(zhì)量，追求全壽命期的總成本降低和效率的提高，使項目的產(chǎn)品/服務(wù)價格更低。按亞開行等國際機(jī)構(gòu)觀點，BOO 是完全私有化，不屬于PPP。
除了上述三種基本形式之外，在各國應(yīng)用BOT 的過程中，出現(xiàn)了很多演變形式，以反映項目的主要特點，例如：
BT (Build-Transfer，建造-移交)
BOOST(Build-Own-Operate-Subsidy-Transfer，建造-經(jīng)營-補(bǔ)貼-移交)
ROO(Rehabilitate-Own-Operate，修復(fù)-擁有-經(jīng)營)
TOT (Transfer-Operate-Transfer，移交-經(jīng)營-移交)等等。
其中，著重說明的是BT，BT是指企業(yè)獲得政府的授權(quán)后出資和貸款為政府建設(shè)項目，在項目建成后交給政府使用，政府則一般在2—4 年內(nèi)向企業(yè)分期支付(即回購)。與政府投資建設(shè)項目不同的是，政府用于回購項目的資金往往是事后支付(多通過財政撥款或其它資源如土地補(bǔ)償)。BT 在我國自90 年代末以來大量應(yīng)用，但因法規(guī)不完善、操作不規(guī)范，特別是地方政府不顧財政(回購)實力，造成大量地方債務(wù)，主要只是解決了政府當(dāng)時缺錢建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施的燃眉之急，而且，由于企業(yè)僅是參與建造，沒有參與運營，沒有考慮全壽命期的效率提高(我國BT 項目的成本是比較高的，一般比傳統(tǒng)模式貴10~20%)，2012 年12 月已被中央有關(guān)部門禁止(見財預(yù)[2012]463 號通知)。
三、廣義的PPP包含BOT、DBFO、TOT、PFI 等多種方式
國際學(xué)術(shù)界和企業(yè)界較為認(rèn)同的定義，是廣義的PPP,即將PPP 認(rèn)定為政府與企業(yè)長期合作一系列方式的統(tǒng)稱，包含BOT、DBFO、TOT、PFI 等多種方式，要特別強(qiáng)調(diào)合作過程中政企雙方的平等、風(fēng)險分擔(dān)、利益共享、效率提高和保護(hù)公眾利益，但不應(yīng)包括BT，因為企業(yè)沒有參與運營；最好也不應(yīng)包括BOO，特別是如果項目所有權(quán)完全交給了私營企業(yè)。