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PPP模式法律關(guān)系梳理分析 2015/3/26 13:29:55

PPP模式法律關(guān)系梳理分析

PPP與BOT和BT模式的關(guān)系

 

PPP模式起源于上個世紀(jì)80年代的英國,廣義PPP以授予私人部門特許經(jīng)營權(quán)為特征,包括BOT等多種形式。狹義的PPP是政府與私人部門組成特殊目的機(jī)構(gòu)(SPV),引入社會資本,共同設(shè)計(jì)開發(fā),共同承擔(dān)風(fēng)險,全過程合作,期滿后再移交政府的公共服務(wù)開發(fā)運(yùn)營方式。

PPP模式分類

PPP模式含義

狹義的PPP不僅僅是一種融資機(jī)制,是政府與私營投資機(jī)構(gòu)長期合作關(guān)系,公營和私營部門之間的合作貫穿于項(xiàng)目的全過程,更是一種管理機(jī)制、合作機(jī)制,它與BOT等其他模式在操作上有很大的不同。

BOT與PPP的共同點(diǎn)主要包括:①這兩種融資模式的當(dāng)事人都包括融資人、出資人、擔(dān)保人;②兩種模式都是通過簽訂特許權(quán)協(xié)議使公共部門與私人企業(yè)發(fā)生契約關(guān)系的;③兩種模式都以項(xiàng)目運(yùn)營的盈利償還債務(wù)并獲得投資回報,一般都以項(xiàng)目本身的資產(chǎn)作擔(dān)保抵押。

BOT與PPP的區(qū)別主要包括:①組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不同,BOT模式參與項(xiàng)目的公共部門和私人企業(yè)之間是以等級關(guān)系發(fā)生相互作用的,PPP模式是政府、贏利性企業(yè)和非贏利性企業(yè)基于某個項(xiàng)目而形成的以“雙贏”或“多贏”為理念的相互合作形式,參與各方可以達(dá)到與預(yù)期單獨(dú)行動相比更為有利的結(jié)果;②運(yùn)行程序不同,兩種模式的不同之處主要在項(xiàng)目前期,PPP模式中私人企業(yè)從項(xiàng)目論證階段就開始參與項(xiàng)目,而BOT模式則是從項(xiàng)目招標(biāo)階段才開始參與項(xiàng)目,PPP模式中政府始終參入其中,而在BOT模式中在特許協(xié)議簽訂之后政府對項(xiàng)目的影響力通常較弱。

    PPP模式法律關(guān)系

所謂法律關(guān)系是法律在調(diào)整人們行為的過程中形成的特殊的權(quán)利和義務(wù)關(guān)系。或者說,法律關(guān)系是指被法律規(guī)范所調(diào)整的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系。法律關(guān)系是以法律為前提而 產(chǎn)生的社會關(guān)系,沒有法律的規(guī)定,就不可能形成相應(yīng)的法律關(guān)系。法律關(guān)系是以國家強(qiáng)制力作為保障的社會關(guān)系,當(dāng)法律關(guān)系受到破壞時,國家會動用強(qiáng)制力進(jìn)行 矯正或恢復(fù)。法律關(guān)系由三要素構(gòu)成,即法律關(guān)系的主體、法律關(guān)系的客體和法律關(guān)系的內(nèi)容。

1、PPP模式的政策、法規(guī)和法律

近20年多來,隨著PPP模式在中國的部分和全部實(shí)踐,相關(guān)政策、法規(guī)和法律逐步建立健全,已初步形成具有中國特色的PPP模式的法律體系,主要包括:

(1)1995年,對外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部《關(guān)于以BOT方式吸引外商投資有關(guān)問題的通知》(以下簡稱《通知》),國家計(jì)委、電力部、交通部《關(guān)于試辦外商投資特許權(quán)項(xiàng)目審批管理問題的通知》(以下簡稱《聯(lián)合通知》),國家外匯管理局《關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目融資有關(guān)事實(shí)的通知》,《擔(dān)保法》第8條規(guī)定:“國家機(jī)關(guān)不得為保證人,但經(jīng)過國務(wù)院批準(zhǔn),為使用外國政府或國際組織貸款進(jìn)行轉(zhuǎn)貸的除外”;

(2)1999年《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定在城市進(jìn)行的軌道交通、收費(fèi)公路、自來水、燃?xì)?、熱力以及污水處理、垃圾處理等?jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目,要采取招標(biāo)等方式選擇投資者;政府賦予中標(biāo)投資者對該項(xiàng)目的特許經(jīng)營權(quán);

(3)2001 年,國家計(jì)委《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)和引導(dǎo)民間投資的若干意見的通知》鼓勵和引導(dǎo)民間資本參與公益事業(yè)建設(shè);建設(shè)部《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場化進(jìn)程的意見》倡導(dǎo)開放市政公用行業(yè)市場,建立政府特許經(jīng)營制度;

(4)2002年《中華人民共和國政府采購法中華人民共和國政府采購法》規(guī)定各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織,使用財(cái)政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的貨物、工程和服務(wù)的行為適用本法;

(5)2003年《中華人民共和國行政許可法》規(guī)定有限自然資源的開發(fā)利用,有限公共資源的配置等等事項(xiàng),可以設(shè)定行政許可;

(6)2004年建設(shè)部《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(“126號令”)規(guī)定在城市供水、污水處理、垃圾處理、燃?xì)夤?yīng)等領(lǐng)域發(fā)起大規(guī)模的項(xiàng)目實(shí)踐地方政府也紛紛以126號令為模板,先后出臺了大量地方性法規(guī)、政府規(guī)章及政策性文件,用于引導(dǎo)和規(guī)范各自行政轄區(qū)范圍以內(nèi)的特許經(jīng)營項(xiàng)目開發(fā)。

(7)2014年5月,由國家發(fā)改委牽頭研究調(diào)研并起草的《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法》(稿征求意見)出臺,推動基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營立法,幾易其稿征求意見但至今尚未正式頒布;

(8)2014年9月21日《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》(國發(fā)43號文)提出推廣使用PPP模式,鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式,參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營;

(9)2014年9月23日,為了拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變,完善財(cái)政投入及管理方式,財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(76號文)要求大力推廣PPP模式;

(10)2014年11月16日, 國務(wù)院為推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整,加強(qiáng)薄弱環(huán)節(jié)建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展,迫切需要在公共服務(wù)、資源環(huán)境、生態(tài)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)一步創(chuàng)新投融 資機(jī)制,充分發(fā)揮社會資本特別是民間資本的積極作用,出臺《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60 號);

(11)2014年11月29日,為保證政府和社會資本合作項(xiàng)目實(shí)施質(zhì)量,規(guī)范項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程,財(cái)政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》;

(12)2014年12月2日,為貫徹落實(shí)《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的的指導(dǎo)意見》(國發(fā)〔2014〕60號)有關(guān)要求,鼓勵和引導(dǎo)社會投資,增強(qiáng)公共產(chǎn)品供給能力,促進(jìn)調(diào)結(jié)構(gòu)、補(bǔ)短板、惠民生,發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。

2、PPP模式的法律主體

在PPP模式中參與人至少有政府、項(xiàng)目公司、項(xiàng)目發(fā)起人、銀行或銀團(tuán)(債權(quán)人)、保險公司、產(chǎn)品購買者或接受服務(wù)者以及承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)和經(jīng)營的有關(guān)公司等,其法律主體的相互關(guān)系如下簡圖。

PPP模式的參與主體及關(guān)系

 

(1)政府部門(政府或者政府授權(quán)的部門),通常是PPP項(xiàng)目的發(fā)起人,需要對項(xiàng)目的可行性進(jìn)行分析,并組織項(xiàng)目招標(biāo),對投標(biāo)的私營企業(yè)進(jìn)行綜合權(quán)衡,確定最終的項(xiàng)目開發(fā)主體并授予特許經(jīng)營權(quán),并提供相關(guān)政策及融資協(xié)助等支持。

(2)私營部門,在發(fā)起人為政府部門的PPP項(xiàng)目中,與政府或者政府授權(quán)部門的投資機(jī)構(gòu)合作成立PPP項(xiàng)目公司,投入的股本形成公司的權(quán)益資本。在私營部門作為發(fā)起人的PPP項(xiàng)目中,負(fù)責(zé)在投標(biāo)前召集PPP項(xiàng)目公司成員以合同形式確定各自的出資比例和出資形式并組成項(xiàng)目領(lǐng)導(dǎo)小組負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目公司正式注冊前的工作。

(3)項(xiàng)目公司,是PPP項(xiàng)目的實(shí)施者,負(fù)責(zé)投標(biāo)與談判及從政府或授權(quán)機(jī)構(gòu)獲得建設(shè)和經(jīng)營項(xiàng)目的特許權(quán),負(fù)責(zé)項(xiàng)目從融資、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營直至項(xiàng)目最后的移交等全過程的運(yùn)作,項(xiàng)目特許期結(jié)束,經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)轉(zhuǎn)移時,PPP項(xiàng)目公司清算并解散。

(4)銀行等金融機(jī)構(gòu),主要包括國際金融機(jī)構(gòu)、商業(yè)銀行、信托投資機(jī)構(gòu)等,在PPP項(xiàng)目公司或其參與者提供履約保函或擔(dān)保函的前提下向項(xiàng)目提供貸款,并通常要求PPP項(xiàng)目公司質(zhì)押在銀行的帳戶等。

(5)咨詢公司,利用PPP項(xiàng)目方面豐富的經(jīng)驗(yàn)和案例為PPP項(xiàng)目其它參與方提供項(xiàng)目運(yùn)作的指導(dǎo)和咨詢意見,主要工作包括組織盡職調(diào)查、設(shè)計(jì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目方案,設(shè)計(jì)項(xiàng)目交易結(jié)構(gòu)和招商程序,設(shè)定邊界條件、遴選標(biāo)準(zhǔn)等,建立財(cái)務(wù)模型并進(jìn)行商業(yè)預(yù)測分析,編制招商文件,組織實(shí)施招標(biāo)或競爭性談判等公開競爭性招商程序,參與商務(wù)談判及協(xié)助簽訂項(xiàng)目特許經(jīng)營協(xié)議等。

(6)其它參與方,包括設(shè)計(jì)單位、保險公司、運(yùn)營公司、建設(shè)單位、材料供應(yīng)商等也都在PPP模式運(yùn)作過程中發(fā)揮者重要的作用。

3、PPP模式的法律文本體系

PPP模式法律主體的權(quán)利與義務(wù)由相關(guān)PPP合同文本進(jìn)行約定,并形成比較復(fù)雜的法律文本體系,一般認(rèn)為由以下三個方面組成:①基礎(chǔ)交易合同體系,主要解決商務(wù)層面事宜,包括項(xiàng)目建設(shè)相關(guān)合同、項(xiàng)目運(yùn)營管理相關(guān)合同和供應(yīng)合同及產(chǎn)品銷售合同等法律文本;②融資合同體系,主要解決資金安排、資本層面事宜,包括SPV章程和股東間協(xié)議等SPV設(shè)立文件,主要涉及合作方作為股東在公司層面的權(quán)利與義務(wù)及決策機(jī)制,也涉及SPV在融資方面的相關(guān)事宜;③特許權(quán)協(xié)議,是PPP法律文本最為重要的內(nèi)容,在PPP文本體系中具有協(xié)調(diào)機(jī)制性質(zhì),是PPP模式能夠有效吸引私人資本并成功運(yùn)行的關(guān)鍵。從實(shí)務(wù)上也有人將PPP項(xiàng)目基本文件結(jié)構(gòu)分類如下:①政府授權(quán)簽約部門和投資人之間的《特許經(jīng)營協(xié)議》或地位類似的項(xiàng)目主協(xié)議,以及項(xiàng)目運(yùn)營過程中的產(chǎn)品/服 務(wù)購買協(xié)議;②投資人和融資機(jī)構(gòu)之間的協(xié)議;③投資人成立項(xiàng)目公司的文件;④投資人建設(shè)、運(yùn)營項(xiàng)目的協(xié)議。財(cái)政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試 行)》則規(guī)定:合同體系主要包括項(xiàng)目合同、股東合同、融資合同、工程承包合同、運(yùn)營服務(wù)合同、原料供應(yīng)合同、產(chǎn)品采購合同和保險合同等。

有鑒于目前PPP模式實(shí)踐中法律文本體系的模糊,2014年11月26日國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》( “國發(fā)60號文”),并采用財(cái)政部對PPP的定義“政府和社會資本合作”,將PPP模式定位為一種創(chuàng)新的投融資模式,更強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目合同的重要性,并要求政府有關(guān)部門要制定管理辦法,盡快發(fā)布標(biāo)準(zhǔn)合同范本,由此規(guī)范合作關(guān)系保障各方利益。近日,財(cái)政部印發(fā)《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》從PPP項(xiàng)目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程等方面提出操作層面的具體要求,發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》和《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》從PPP模式的遵循原則、適用范圍、模式選擇、工作機(jī)制、項(xiàng)目流程與管理、政策保障、合同管理等方面提出具體指導(dǎo)意見。據(jù)《LCB綜合解決方案》的總結(jié)歸納,PPP項(xiàng)目涉及以下主要文件:

 


4、PPP模式的項(xiàng)目合同

(1)項(xiàng)目合同主要內(nèi)容

財(cái)政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》明確指出:項(xiàng)目合同是最核心的法律文件。項(xiàng)目邊界條件是項(xiàng)目合同的核心內(nèi)容,主要包括權(quán)利義務(wù)、交易條 件、履約保障和調(diào)整銜接等邊界;權(quán)利義務(wù)邊界主要明確項(xiàng)目資產(chǎn)權(quán)屬、社會資本承擔(dān)的公共責(zé)任、政府支付方式和風(fēng)險分配結(jié)果等;交易條件邊界主要明確項(xiàng)目合 同期限、項(xiàng)目回報機(jī)制、收費(fèi)定價調(diào)整機(jī)制和產(chǎn)出說明等;履約保障邊界主要明確強(qiáng)制保險方案以及由投資競爭保函、建設(shè)履約保函、運(yùn)營維護(hù)保函和移交維修保函 組成的履約保函體系;調(diào)整銜接邊界主要明確應(yīng)急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、項(xiàng)目新增改擴(kuò)建需求等應(yīng)對措施。

發(fā)改委《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合同指南》相比財(cái)政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》原則規(guī)定而言,對項(xiàng)目合同的規(guī)定更為具體并具有操作性,其PPP模式的項(xiàng)目合同共設(shè)置15個模塊、86項(xiàng)條款,適用于不同模式合作項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營和服務(wù)、移交等階段,具有較強(qiáng)的通用性。所有模式項(xiàng)目合同的正文都應(yīng)包含總則、合同主體、合作關(guān)系、項(xiàng)目前期工作、收入和回報、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭議解決,以及其他約定等10個通用模塊,其他模塊可根據(jù)實(shí)際需要靈活選用。

(2)項(xiàng)目合同的性質(zhì)

PPP模式的項(xiàng)目合同是最重要的法律文件。在采用PPP模式的國家中,對PPP協(xié)議的性質(zhì)存在很大爭議。有觀點(diǎn)認(rèn)為PPP特許權(quán)協(xié)議是典型的行政合同,也有觀點(diǎn)認(rèn)為PPP特許權(quán)協(xié)議的性質(zhì)是民事合同。主流觀點(diǎn)認(rèn)為PPP協(xié)議中反映了公共部門與私人部門之間對于公共服務(wù)的買賣合同關(guān)系,還反映了私人部門作為公共服務(wù)的生產(chǎn)者和經(jīng)營者與公共部門作為公共服務(wù)市場的監(jiān)管者之間的管理與被管理關(guān)系,應(yīng)屬于兼具公法和私法性質(zhì)的混合合同,雙方當(dāng)事人應(yīng)同時受到公法和私法原則約束。

財(cái) 政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》規(guī)定:在項(xiàng)目實(shí)施過程中,按照項(xiàng)目合同約定,項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、社會資本或項(xiàng)目公司可就發(fā)生爭議且無法協(xié)商達(dá) 成一致的事項(xiàng),依法申請仲裁或提起民事訴訟。社會資本或項(xiàng)目公司對政府職能部門的行政監(jiān)管處理決定不服的,可依法申請行政復(fù)議或提起行政訴訟。發(fā)改委《基 礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營法(征求意見稿)》關(guān)于法律救濟(jì)措施指出:特許經(jīng)營者與實(shí)施機(jī)關(guān)就特許經(jīng)營協(xié)議發(fā)生爭議并難以協(xié)商達(dá)成一致的,可以依法提起民事 訴訟或仲裁。特許經(jīng)營者對行政管理部門就特許經(jīng)營活動作出的具體行政行為不服的,可以依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。發(fā)改委《政府和社會資本合作項(xiàng)目通用合 同指南》對爭議解決具體提出協(xié)商、調(diào)解和仲裁或訴訟三種方式與途徑,在協(xié)商或調(diào)解不能解決的爭議,合同各方可約定采用仲裁或訴訟方式解決。

對于PPP特許經(jīng)營協(xié)議兼具公法和私法性質(zhì),我國現(xiàn)行行政訴訟制度有必要對之進(jìn)行相應(yīng)修改,否則,難以適應(yīng)依據(jù)行政訴訟制度來解決PPP特許經(jīng)營協(xié)議糾紛。從以上立法角度來看,一般的PPP特許經(jīng)營合同糾紛宜依法提起民事訴訟或仲裁,特殊的具體行政行為糾紛宜依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。由于PPP模式涉及比較復(fù)雜和十分專業(yè)性的問題,普通的民事訴訟或仲裁或行政訴訟實(shí)際上何難作出判決,國外特別是英美法系國家,通常是通過立法成立獨(dú)立性管制機(jī)構(gòu)來實(shí)現(xiàn)。

 

PPP模式風(fēng)險防范

風(fēng)險因素是一種不確定性因素,是損失的可能性或概率性事由。由于PPP模式投資規(guī)模大持續(xù)時間長,涉及政府和社會資本不同的特點(diǎn),密切相關(guān)社會公共利益,因此PPP模式的也存在比較復(fù)雜的風(fēng)險因素,能否有效控制PPP模式的風(fēng)險是一個重點(diǎn)難點(diǎn)問題。對此,國發(fā)60號文要求對PPP“充分論證,完善合同設(shè)計(jì),健全糾紛解決和風(fēng)險防范機(jī)制。建立獨(dú)立、透明、可問責(zé)、專業(yè)化的PPP項(xiàng)目監(jiān)管體系,形成由政府監(jiān)管部門、投資者、社會公眾、專家、媒體等共同參與的監(jiān)督機(jī)制”。

1、風(fēng)險防范原則

PPP模式風(fēng)險防范應(yīng)把握幾個原則:其一是風(fēng)險識別,沒有項(xiàng)目風(fēng)險識別則沒有項(xiàng)目風(fēng)險控制;其二是風(fēng)險論證及評估,風(fēng)險論證及評估是風(fēng)險對策的決策依據(jù);其三是風(fēng)險承擔(dān)原則,合理的風(fēng)險承擔(dān)原則是PPP模式的重要特征;其四是風(fēng)險防范措施,風(fēng)險防范措施是否科學(xué)到位關(guān)系項(xiàng)目的成?。黄湮迨秋L(fēng)險與收益及回報掛鉤,在承擔(dān)風(fēng)險的同時應(yīng)獲得相應(yīng)的回報;其六是風(fēng)險防范監(jiān)督機(jī)制,必須從技術(shù)、組織、計(jì)劃實(shí)施、內(nèi)外參與、法律責(zé)任等方面建立健全風(fēng)險防范監(jiān)督機(jī)制。

2、風(fēng)險識別、分擔(dān)及應(yīng)對

(1)風(fēng)險識別

PPP模式周期長、投資大、成本高、風(fēng)險多且風(fēng)險后果損失大,風(fēng)險的辨識與合理分配是成功運(yùn)用PPP模式的關(guān)鍵。PPP模式風(fēng)險因素分類(風(fēng)險識別)有多種,主要風(fēng)險因素如下圖表。

PPP融資項(xiàng)目風(fēng)險因素

 


(2)風(fēng)險分擔(dān)

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》(財(cái)金[2014]76號)規(guī)定,PPP項(xiàng)目的風(fēng)險分配按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”。PPP項(xiàng)目風(fēng)險分配應(yīng)該遵從的三條主要原則包括:①對風(fēng)險最有控制力的一方控制相應(yīng)的風(fēng)險;②承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配;③承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。通過風(fēng)險分擔(dān)實(shí)現(xiàn)兩個功能:①風(fēng)險分配的結(jié)果可以減少風(fēng)險發(fā)生的概率、風(fēng)險發(fā)生后造成的損失以及風(fēng)險管理成本;②各方有能力控制分配給自己的風(fēng)險,并為項(xiàng)目的成功而有效地工作。一般說來,項(xiàng)目設(shè)計(jì)、建設(shè)、財(cái)務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān),政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔(dān)。政府須承擔(dān)監(jiān)管(政治)、保護(hù)公共利益(社會)的風(fēng)險,在政府負(fù)責(zé)向用戶直接收費(fèi)的情況下,還需承擔(dān)購買服務(wù)/或取或付(財(cái)務(wù))的風(fēng)險。投資人須承擔(dān)建設(shè)、運(yùn)營、技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)質(zhì)量的風(fēng)險以及股本投入和融資風(fēng)險。融資機(jī)構(gòu):須承擔(dān)貸款回收的風(fēng)險。

(3)風(fēng)險應(yīng)對

PPP項(xiàng)目風(fēng)險的應(yīng)對策略主要包括:風(fēng)險回避、風(fēng)險自留、風(fēng)險控制、風(fēng)險轉(zhuǎn)移。其主要含義為:①風(fēng)險回避是指在完成項(xiàng)目風(fēng)險分析與評價后,如果發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目風(fēng)險發(fā)生的概率很高,而且可能的損失也很大,又沒有其他有效的對策來降低風(fēng)險時,應(yīng)采取放棄項(xiàng)目、放棄原有計(jì)劃或改變目標(biāo)等方法,使其不發(fā)生或不再發(fā)展,從而避免可能發(fā)生的潛在損失;②風(fēng)險自留是指項(xiàng)目風(fēng)險保留在風(fēng)險管理主體內(nèi)部,通 過采取內(nèi)部控制措施來化解風(fēng)險或者對這些保留下來的項(xiàng)目風(fēng)險不采取任何措施;③風(fēng)險控制指采取一種主動、積極的風(fēng)險對策,可分為預(yù)防損失和減少損失兩個方 面,風(fēng)險控制方案都應(yīng)當(dāng)是預(yù)防損失措施和減少損失措施的有機(jī)結(jié)合,風(fēng)險控制計(jì)劃系統(tǒng)一般應(yīng)由預(yù)防計(jì)劃、災(zāi)難計(jì)劃和應(yīng)急計(jì)劃三部分組成;④當(dāng)有些風(fēng)險無法回 避,必須直接面對,而以自身的承受能力又無法有效的承擔(dān)時,通過某種方式將某些風(fēng)險的后果連同應(yīng)對的權(quán)利和責(zé)任轉(zhuǎn)移給他人。

PPP模式中政府職能及信用風(fēng)險防范

1、PPP模式中政府職能

PPP模式中政府是最重要法律主體。在PPP模式中政府和私人投資者形成的是彼此平等的合作伙伴關(guān)系,政府為提供公共服務(wù)中的監(jiān)督者、指導(dǎo)者以及合作者角色。政府應(yīng)承擔(dān)的職能包括:項(xiàng)目選擇和開發(fā)主體確定、項(xiàng)目保證、項(xiàng)目監(jiān)督、直接投資和貸款、提供信用擔(dān)保和承擔(dān)項(xiàng)目風(fēng)險等。PPP模式下政府發(fā)揮以上職能的作用主要為以下幾方面:

(1)降低政治社會風(fēng)險。政治風(fēng)險至少可包括三類:其一是國家風(fēng)險,如政治體制的崩潰,對項(xiàng)目實(shí)行國有化等;其二是國家政治、經(jīng)濟(jì)政策的穩(wěn)定性風(fēng)險,如稅收制度的變更;其三是社會治安及公眾利益和公眾參與尤其是環(huán)境保護(hù)意識增強(qiáng)所產(chǎn)生的風(fēng)險。

(2)提供政策法律保障。政府制定一套完善、完備的相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)是此模式順利,有效運(yùn)行的基礎(chǔ)和前提。PPP法律的基本框架主要包括:關(guān)于PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、招投標(biāo)和評標(biāo)程序、特許權(quán)協(xié)議、風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、監(jiān)督與管理以及爭議解決方式和適用法律等方面。PPP作 為一種合同式的投資方式,涉及擔(dān)保、稅收、外匯、合同、特許權(quán)等諸多方面,政府需要制定一套完善、完備的相關(guān)法規(guī)與政策,并盡可能預(yù)見未來可能的變化而留 有調(diào)整的余地,比如稅負(fù)方面的調(diào)整和修改、環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)和要求的變化、法律的修改、勞資關(guān)系的調(diào)整、土地租讓政策的變化以及其他政府宏觀經(jīng)濟(jì)政策的變化等,由 此保障PPP項(xiàng)目在合同期限內(nèi)的政策穩(wěn)定性,使PPP項(xiàng)目得以順利而有效運(yùn)行。

(3) 提供一定外在條件支持。政府應(yīng)在物質(zhì)方面應(yīng)保障項(xiàng)目所需的原材料供應(yīng)、提供可使用的勞動力等輔助性設(shè)施保障;提供一定的稅收、外匯、土地使用等優(yōu)惠政策; 通過簡化審批手續(xù)和過程,提高政府效率,成立協(xié)調(diào)小組等來規(guī)范服務(wù)及提高行政效率;防止在一定區(qū)域的同類項(xiàng)目競爭、知識產(chǎn)權(quán)和其他秘密信息提供保護(hù)。

(4) 依法進(jìn)行合作與監(jiān)督。特殊目標(biāo)公司依據(jù)特許合同約定負(fù)責(zé)籌資、建設(shè)及經(jīng)營,政府遵循合作與信任、平等互惠原則對具體項(xiàng)目的具體實(shí)施過程中遇到的問題和障礙 提供必要的支持和參與問題的解決,只要特殊目標(biāo)公司按照特許權(quán)合同和有關(guān)法律從事投資建設(shè)經(jīng)營活動,政府就應(yīng)充分給予建設(shè)經(jīng)營的自主權(quán)。但是,PPP模式不同于傳統(tǒng)的承包做法,也不同于完全的私有化,政府依法監(jiān)督使特殊目標(biāo)公司依據(jù)合同約定和法律規(guī)定滿足公共產(chǎn)品或服務(wù)需求仍然是必要的,政府監(jiān)管主要分為事前準(zhǔn)入監(jiān)管、事中過程監(jiān)管和事后績效監(jiān)管三類并貫穿于整個過程。

(5)政府提供必要金融支持。PPP模式一般投資大、回報周期長,政府需要提供必要的金融資金支持。政府通常與提供貸款的金融機(jī)構(gòu)達(dá)成一個直接協(xié)議,但是,這個協(xié)議不是對項(xiàng)目進(jìn)行擔(dān)保,而是向借貸機(jī)構(gòu)承諾將按與特殊目標(biāo)公司簽訂的合同支付有關(guān)費(fèi)用,由此使特殊目標(biāo)公司能比較順利地獲得金融機(jī)構(gòu)的貸款。

(6)設(shè)計(jì)合理的收益與風(fēng)險承擔(dān)機(jī)制。政府根據(jù)項(xiàng)目的財(cái)務(wù)特點(diǎn)確立合理的所謂交易結(jié)構(gòu)是民營資本的進(jìn)入的必要條件(圖表9 PPP項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制分類),風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制則是PPP項(xiàng)目的核心。一般通過對項(xiàng)目現(xiàn)金流進(jìn)行預(yù)測和測算分析判斷項(xiàng)目自身的收入能否覆蓋所有的支出并實(shí)現(xiàn)基本的回報要求,再按照“最優(yōu)風(fēng)險分配原則”對項(xiàng)目風(fēng)險在各相關(guān)主體間進(jìn)行分配,由此使社會投資人獲得與風(fēng)險水平相匹配的收益。

PPP項(xiàng)目收費(fèi)機(jī)制分類

 


(7)提供審慎的承諾。PPP模 式周期比較長,在具體項(xiàng)目承諾上政府應(yīng)謹(jǐn)慎。政府的承諾要合理合法,并建立在對未來環(huán)境變化和風(fēng)險因素客觀評估的基礎(chǔ)上,尤其是對回報率、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、終止 合同條件、匯率和利率變化等事項(xiàng)的承諾方面,預(yù)留調(diào)整空間并設(shè)計(jì)合理合法的調(diào)整機(jī)制,由此既可保證項(xiàng)目生產(chǎn)或運(yùn)營的可持續(xù)性,使社會投資人的投資成本及運(yùn) 營成本得以補(bǔ)償并獲得合理回報,又避免政府失信違約或?qū)PP項(xiàng)目監(jiān)管的被動局面。

2、信用風(fēng)險防范

根據(jù)不同的風(fēng)險采取不同的風(fēng)險歸屬,并采取有針對性的應(yīng)對辦法,相關(guān)的研究成果及實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)已比較豐富,在此僅就最根本的信用風(fēng)險防范進(jìn)行探討。因?yàn)镻PP模式的一個重要特征是“伙伴關(guān)系”,信用風(fēng)險是所有風(fēng)險中最首要的。

信用風(fēng)險不單指政府信用,也包括社會資本投資人的信用,指PPP模 式中政府與社會資本雙方履約的意愿與能力及其信用保證結(jié)構(gòu)的效用。相比而言,政府信用風(fēng)險占主要地位,主要源于某些地方政府官員為了提升政績,在短期利益 的驅(qū)使下,通過過高的固定投資回報率,過高的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn),過長的特許經(jīng)營期以吸引民營資本,但最終又因公共機(jī)構(gòu)缺乏承受能力,產(chǎn)生信用風(fēng)險。投資人信用指所 選擇的投資人在誠信、實(shí)力、資質(zhì)、經(jīng)驗(yàn)等方面存在問題,事后違約的風(fēng)險也會漸漸膨脹起來。

(1)政府本身應(yīng)防止失信

①政府應(yīng)首先增強(qiáng)自身的法治和契約意識,依法行政;

②要認(rèn)真做好項(xiàng)目前期論證工作,除傳統(tǒng)的項(xiàng)目評估論證外,還要積極借鑒物有所值(Value for Money,VFM)評價理念和方法;

③選擇的項(xiàng)目力求有穩(wěn)定的收益作保證,并與當(dāng)?shù)刎?cái)力和經(jīng)濟(jì)發(fā)展承擔(dān)能力相匹配

④要充分考慮未來長期的變化因素作出相關(guān)審慎的承諾,避免失信違約。

(2)社會資本應(yīng)做好對政府的調(diào)研

①首先要重視良好投資環(huán)境考察,當(dāng)?shù)厝宋乃刭|(zhì)、法律環(huán)境、政府效率、政府對私營企業(yè)支持政策、財(cái)政經(jīng)濟(jì)實(shí)力、人民生活富裕程度及購買力、城市現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施水平等,均屬于評估投資環(huán)境風(fēng)險的重要內(nèi)容;

②也要重視項(xiàng)目運(yùn)營及商業(yè)模式的可行性,切勿追求高額回報或?qū)㈨?xiàng)目成功過分依賴與某個領(lǐng)導(dǎo)個人關(guān)系及其缺乏客觀依據(jù)的承諾上;

③要重視依靠雙方簽訂的合同來防控風(fēng)險,PPP項(xiàng)目法律關(guān)系比較復(fù)雜,國外PPP項(xiàng)目的法律文件如一本書,而中國一個PPP項(xiàng)目就幾頁紙,沒有完備的合同法律文件導(dǎo)致各方責(zé)任約定不夠明晰,難以防范政府信用風(fēng)險。

(3)政府要全面評估社會資本

①政府應(yīng)把握各類參與PPP項(xiàng)目的社會資本投資人(國有企業(yè)、外資企業(yè)以及民營企業(yè)等)的優(yōu)勢與劣勢特點(diǎn),參照項(xiàng)目性質(zhì)來選擇社會資本投資人;

②應(yīng)客觀評估社會資本投資人的融資能力和資金來源;

③對比投標(biāo)方案選擇其中最符合項(xiàng)目要求且投資金額最小的單位作為私營合作伙伴

④應(yīng)遵循公開、公平、公正和公共利益優(yōu)先的原則選擇社會資本投資人,在政府招標(biāo)過程中應(yīng)重視發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)(包括行業(yè)協(xié)會、開戶銀行、咨詢公司、會計(jì)師和律師)作用,避免腐敗因素導(dǎo)致的企業(yè)信用風(fēng)險。

 

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