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財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知 2015/4/9 11:12:56

財政部關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知
財金[2014]76號


各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市財政廳(局),新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)財務(wù)局:
    為貫徹落實(shí)黨的十八屆三中全會關(guān)于“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”精神,拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,促進(jìn)政府職能加快轉(zhuǎn)變,完善財政投入及管理方式,盡快形成有利于促進(jìn)政府和社會資本合作模式(Public-Private Partnership,PPP)發(fā)展的制度體系,現(xiàn)就有關(guān)問題通知如下:
    一、充分認(rèn)識推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式的重要意義
    政府和社會資本合作模式是在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系。通常模式是由社會資本承擔(dān)設(shè)計、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作,并通過“使用者付費(fèi)”及必要的“政府付費(fèi)”獲得合理投資回報;政府部門負(fù)責(zé)基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)價格和質(zhì)量監(jiān)管,以保證公共利益最大化。當(dāng)前,我國正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略。城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的要求,也是穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。立足國內(nèi)實(shí)踐,借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn),推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式,是國家確定的重大經(jīng)濟(jì)改革任務(wù),對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。
    (一)推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式,是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。政府通過政府和社會資本合作模式向社會資本開放基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目,可以拓寬城鎮(zhèn)化建設(shè)融資渠道,形成多元化、可持續(xù)的資金投入機(jī)制,有利于整合社會資源,盤活社會存量資本,激發(fā)民間投資活力,拓展企業(yè)發(fā)展空間,提升經(jīng)濟(jì)增長動力,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和轉(zhuǎn)型升級。
    (二)推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式,是加快轉(zhuǎn)變政府職能、提升國家治理能力的一次體制機(jī)制變革。規(guī)范的政府和社會資本合作模式能夠?qū)⒄陌l(fā)展規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)職能,與社會資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新動力有機(jī)結(jié)合,減少政府對微觀事務(wù)的過度參與,提高公共服務(wù)的效率與質(zhì)量。政府和社會資本合作模式要求平等參與、公開透明,政府和社會資本按照合同辦事,有利于簡政放權(quán),更好地實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變,弘揚(yáng)契約文化,體現(xiàn)現(xiàn)代國家治理理念。
    (三)推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式,是深化財稅體制改革、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容。根據(jù)財稅體制改革要求,現(xiàn)代財政制度的重要內(nèi)容之一是建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、實(shí)行中期財政規(guī)劃管理、編制完整體現(xiàn)政府資產(chǎn)負(fù)債狀況的綜合財務(wù)報告等。政府和社會資本合作模式的實(shí)質(zhì)是政府購買服務(wù),要求從以往單一年度的預(yù)算收支管理,逐步轉(zhuǎn)向強(qiáng)化中長期財政規(guī)劃,這與深化財稅體制改革的方向和目標(biāo)高度一致。
    二、積極穩(wěn)妥做好項(xiàng)目示范工作
    當(dāng)前推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式,首先要做好制度設(shè)計和政策安排,明確適用于政府和社會資本合作模式的項(xiàng)目類型、采購程序、融資管理、項(xiàng)目監(jiān)管、績效評價等事宜。
    (一)開展項(xiàng)目示范。地方各級財政部門要向本級政府和相關(guān)行業(yè)主管部門大力宣傳政府和社會資本合作模式的理念和方法,按照政府主導(dǎo)、社會參與、市場運(yùn)作、平等協(xié)商、風(fēng)險分擔(dān)、互利共贏的原則,科學(xué)評估公共服務(wù)需求,探索運(yùn)用規(guī)范的政府和社會資本合作模式新建或改造一批基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。財政部將統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目成熟度、可示范程度等因素,在全國范圍內(nèi)選擇一批以“使用者付費(fèi)”為基礎(chǔ)的項(xiàng)目進(jìn)行示范,在實(shí)踐的基礎(chǔ)上不斷總結(jié)、提煉、完善制度體系。
    (二)確定示范項(xiàng)目范圍。適宜采用政府和社會資本合作模式的項(xiàng)目,具有價格調(diào)整機(jī)制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點(diǎn)。各級財政部門要重點(diǎn)關(guān)注城市基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域,如城市供水、供暖、供氣、污水和垃圾處理、保障性安居工程、地下綜合管廊、軌道交通、醫(yī)療和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施等,優(yōu)先選擇收費(fèi)定價機(jī)制透明、有穩(wěn)定現(xiàn)金流的項(xiàng)目。
    (三)加強(qiáng)示范項(xiàng)目指導(dǎo)。財政部將通過建立政府和社會資本合作項(xiàng)目庫為地方提供參考案例。對政府和社會資本合作示范項(xiàng)目,財政部將在項(xiàng)目論證、交易結(jié)構(gòu)設(shè)計、采購和選擇合作伙伴、融資安排、合同管理、運(yùn)營監(jiān)管、績效評價等工作環(huán)節(jié),為地方財政部門提供全方位的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和技術(shù)支撐。
    (四)完善項(xiàng)目支持政策。財政部將積極研究利用現(xiàn)有專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金渠道,對示范項(xiàng)目提供資本投入支持。同時,積極引入信譽(yù)好、有實(shí)力的運(yùn)營商參與示范項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營。鼓勵和支持金融機(jī)構(gòu)為示范項(xiàng)目提供融資、保險等金融服務(wù)。地方各級財政部門可以結(jié)合自身財力狀況,因地制宜地給予示范項(xiàng)目前期費(fèi)用補(bǔ)貼、資本補(bǔ)助等多種形式的資金支持。在與社會資本協(xié)商確定項(xiàng)目財政支出責(zé)任時,地方各級財政部門要對各種形式的資金支持給予統(tǒng)籌,綜合考慮項(xiàng)目風(fēng)險等因素合理確定資金支持方式和力度,切實(shí)考慮社會資本合理收益。
    三、切實(shí)有效履行財政管理職能
    政府和社會資本合作項(xiàng)目從明確投入方式、選擇合作伙伴、確定運(yùn)營補(bǔ)貼到提供公共服務(wù),涉及預(yù)算管理、政府采購、政府性債務(wù)管理,以及財政支出績效評價等財政職能。推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式對財政管理提出了更高要求。地方各級財政部門要提高認(rèn)識,勇于擔(dān)當(dāng),認(rèn)真做好相關(guān)財政管理工作。
    (一)著力提高財政管理能力。政府和社會資本合作項(xiàng)目建設(shè)周期長、涉及領(lǐng)域廣、復(fù)雜程度高,不同行業(yè)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和管理要求差異大,專業(yè)性強(qiáng)。地方各級財政部門要根據(jù)財稅體制改革總體方案要求,按照公開、公平、公正的原則,探索項(xiàng)目采購、預(yù)算管理、收費(fèi)定價調(diào)整機(jī)制、績效評價等有效管理方式,規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)作,實(shí)現(xiàn)中長期可持續(xù)發(fā)展,提升資金使用效益和公共服務(wù)水平。同時,注重體制機(jī)制創(chuàng)新,充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用,按照“風(fēng)險由最適宜的一方來承擔(dān)”的原則,合理分配項(xiàng)目風(fēng)險,項(xiàng)目設(shè)計、建設(shè)、財務(wù)、運(yùn)營維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險原則上由社會資本承擔(dān),政策、法律和最低需求風(fēng)險等由政府承擔(dān)。
    (二)認(rèn)真做好項(xiàng)目評估論證。地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門,根據(jù)有關(guān)政策法規(guī)要求,扎實(shí)做好項(xiàng)目前期論證工作。除傳統(tǒng)的項(xiàng)目評估論證外,還要積極借鑒物有所值(Value for Money,VFM)評價理念和方法,對擬采用政府和社會資本合作模式的項(xiàng)目進(jìn)行篩選,必要時可委托專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行項(xiàng)目評估論證。評估論證時,要與傳統(tǒng)政府采購模式進(jìn)行比較分析,確保從項(xiàng)目全生命周期看,采用政府和社會資本合作模式后能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營效率,或者降低項(xiàng)目成本。項(xiàng)目評估時,要綜合考慮公共服務(wù)需要、責(zé)任風(fēng)險分擔(dān)、產(chǎn)出標(biāo)準(zhǔn)、關(guān)鍵績效指標(biāo)、支付方式、融資方案和所需要的財政補(bǔ)貼等要素,平衡好項(xiàng)目財務(wù)效益和社會效益,確保實(shí)現(xiàn)激勵相容。
    (三)規(guī)范選擇項(xiàng)目合作伙伴。地方各級財政部門要依托政府采購信息平臺,加強(qiáng)政府和社會資本合作項(xiàng)目政府采購環(huán)節(jié)的規(guī)范與監(jiān)督管理。財政部將圍繞實(shí)現(xiàn)“物有所值”價值目標(biāo),探索創(chuàng)新適合政府和社會資本合作項(xiàng)目采購的政府采購方式。地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門,按照《政府采購法》及有關(guān)規(guī)定,依法選擇項(xiàng)目合作伙伴。要綜合評估項(xiàng)目合作伙伴的專業(yè)資質(zhì)、技術(shù)能力、管理經(jīng)驗(yàn)和財務(wù)實(shí)力等因素,擇優(yōu)選擇誠實(shí)守信、安全可靠的合作伙伴,并按照平等協(xié)商原則明確政府和項(xiàng)目公司間的權(quán)利與義務(wù)??裳堄幸庠傅慕鹑跈C(jī)構(gòu)及早進(jìn)入項(xiàng)目磋商進(jìn)程。
    (四)細(xì)化完善項(xiàng)目合同文本。地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門協(xié)商訂立合同,重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目的功能和績效要求、付款和調(diào)整機(jī)制、爭議解決程序、退出安排等關(guān)鍵環(huán)節(jié),積極探索明確合同條款內(nèi)容。財政部將在結(jié)合國際經(jīng)驗(yàn)、國內(nèi)實(shí)踐的基礎(chǔ)上,制定政府和社會資本合作模式操作指南和標(biāo)準(zhǔn)化的政府和社會資本合作模式項(xiàng)目合同文本。在訂立具體合同時,地方各級財政部門要會同行業(yè)主管部門、專業(yè)技術(shù)機(jī)構(gòu),因地制宜地研究完善合同條款,確保合同內(nèi)容全面、規(guī)范、有效。
    (五)完善項(xiàng)目財政補(bǔ)貼管理。對項(xiàng)目收入不能覆蓋成本和收益,但社會效益較好的政府和社會資本合作項(xiàng)目,地方各級財政部門可給予適當(dāng)補(bǔ)貼。財政補(bǔ)貼要以項(xiàng)目運(yùn)營績效評價結(jié)果為依據(jù),綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價格、建造成本、運(yùn)營費(fèi)用、實(shí)際收益率、財政中長期承受能力等因素合理確定。地方各級財政部門要從“補(bǔ)建設(shè)”向“補(bǔ)運(yùn)營”逐步轉(zhuǎn)變,探索建立動態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制,將財政補(bǔ)貼等支出分類納入同級政府預(yù)算,并在中長期財政規(guī)劃中予以統(tǒng)籌考慮。
    (六)健全債務(wù)風(fēng)險管理機(jī)制。地方各級財政部門要根據(jù)中長期財政規(guī)劃和項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財政支出,對政府付費(fèi)或提供財政補(bǔ)貼等支持的項(xiàng)目進(jìn)行財政承受能力論證。在明確項(xiàng)目收益與風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制時,要綜合考慮政府風(fēng)險轉(zhuǎn)移意向、支付方式和市場風(fēng)險管理能力等要素,量力而行,減少政府不必要的財政負(fù)擔(dān)。省級財政部門要建立統(tǒng)一的項(xiàng)目名錄管理制度和財政補(bǔ)貼支出統(tǒng)計監(jiān)測制度,按照政府性債務(wù)管理要求,指導(dǎo)下級財政部門合理確定補(bǔ)貼金額,依法嚴(yán)格控制政府或有債務(wù),重點(diǎn)做好融資平臺公司項(xiàng)目向政府和社會資本合作項(xiàng)目轉(zhuǎn)型的風(fēng)險控制工作,切實(shí)防范和控制財政風(fēng)險。
    (七)穩(wěn)步開展項(xiàng)目績效評價。省級財政部門要督促行業(yè)主管部門,加強(qiáng)對項(xiàng)目公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量和價格的監(jiān)管,建立政府、服務(wù)使用者共同參與的綜合性評價體系,對項(xiàng)目的績效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度、運(yùn)營管理、資金使用、公共服務(wù)質(zhì)量、公眾滿意度等進(jìn)行績效評價??冃гu價結(jié)果應(yīng)依法對外公開,接受社會監(jiān)督。同時,要根據(jù)評價結(jié)果,依據(jù)合同約定對價格或補(bǔ)貼等進(jìn)行調(diào)整,激勵社會資本通過管理創(chuàng)新、技術(shù)創(chuàng)新提高公共服務(wù)質(zhì)量。
    四、加強(qiáng)組織和能力建設(shè)
    (一)推動設(shè)立專門機(jī)構(gòu)。省級財政部門要結(jié)合部門內(nèi)部職能調(diào)整,積極研究設(shè)立專門機(jī)構(gòu),履行政府和社會資本合作政策制訂、項(xiàng)目儲備、業(yè)務(wù)指導(dǎo)、項(xiàng)目評估、信息管理、宣傳培訓(xùn)等職責(zé),強(qiáng)化組織保障。
    (二)持續(xù)開展能力建設(shè)。地方各級財政部門要著力加強(qiáng)政府和社會資本合作模式實(shí)施能力建設(shè),注重培育專業(yè)人才。同時,大力宣傳培訓(xùn)政府和社會資本合作的工作理念和方法,增進(jìn)政府、社會和市場主體共識,形成良好的社會氛圍。
    (三)強(qiáng)化工作組織領(lǐng)導(dǎo)。地方各級財政部門要進(jìn)一步明確職責(zé)分工和工作目標(biāo)要求。同時,要與有關(guān)部門建立高效、順暢的工作協(xié)調(diào)機(jī)制,形成工作合力,確保順利實(shí)施。對工作中出現(xiàn)的新情況、新問題,應(yīng)及時報告財政部。

 

                                                                       財政部
                                                                    2014年9月23日

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