編者按：當(dāng)前，地方政府傳統(tǒng)投融資平臺面臨整頓，“土地財(cái)政”飽受批評，公共供給效率低、私人資本進(jìn)入難、龐大的地方債務(wù)風(fēng)險亟待化解，且新型城鎮(zhèn)化需要大額投入，如果沒有新型的融資及管理模式進(jìn)行引導(dǎo)，將會使地方政府陷入發(fā)展絕境。在新形勢下，如何引進(jìn)民間資本提供基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)和公共服務(wù)是擺在政府面前的新課題。PPP打破了傳統(tǒng)的“政府包攬式”公共服務(wù)模式，適應(yīng)了“轉(zhuǎn)變政府職能...
PPP模式：他山之石可攻玉
改革開放以來，我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得了巨大的成就，成為經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要推動力，然而當(dāng)前，由于受國家財(cái)政資金的限制，資金不足已成為基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步發(fā)展的 “瓶頸” 。引入民間資本，發(fā)揮民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的作用已成為實(shí)踐界的共識。
去年12月30日，中國國家審計(jì)署公布了清查全國政府總債務(wù)的審計(jì)報告。報告顯示，截至去年6月底，地方政府債務(wù)余額17.90萬億元，約相當(dāng)于同期三分之一的中國GDP。與2010年底10.7萬億元的債務(wù)余額相比，去年上半年增長了67%。這樣的增長幅度使外界對中國地方政府債務(wù)的擔(dān)憂加重。
十八屆三中全會提出“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營制”，利用PPP模式解決地方政府債務(wù)問題的呼聲不斷，各地地方政府也紛紛推動試點(diǎn)。
據(jù)了解，PPP是政府和私人企業(yè)之間為提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、基于具體項(xiàng)目的合作融資模式，適用于具有長期穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)。PPP具有三大特征：一是伙伴關(guān)系，二是利益共享，三是風(fēng)險共擔(dān)。PPP更能夠?qū)崿F(xiàn)政府、社會與企業(yè)的“多贏”，是一個很有價值的發(fā)展方向。但是PPP模式的廣泛推廣仍需要更多配套機(jī)制的完善，關(guān)鍵是在實(shí)際操作中細(xì)分參與各方的權(quán)利義務(wù)邊界，建立起公平、有效的利益和風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制。
對政府來講，不僅可以減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，減緩地方融資平臺壓力，還能有效促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，騰出更多的精力放到規(guī)劃和監(jiān)管上。對企業(yè)來講，可以降低參與公共領(lǐng)域項(xiàng)目的門檻，拓寬了私人部門發(fā)展空間，進(jìn)一步激發(fā)非公有制經(jīng)濟(jì)的活力。對社會來講，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，能夠提高公共產(chǎn)品供給效率。
通過PPP模式，可以通過引入社會資本，將政府負(fù)債轉(zhuǎn)為企業(yè)負(fù)債；通過PPP項(xiàng)目的全生命周期預(yù)算管理，促進(jìn)政府從以往單一年度預(yù)算收支管理，逐步向中長期財(cái)政規(guī)劃和“資產(chǎn)負(fù)債管理”轉(zhuǎn)變。同時，可以引入市場競爭激勵機(jī)制，通過在公共服務(wù)的供給主體間引入競爭機(jī)制，提高地方政府債務(wù)的透明度。
目前英國、澳大利亞、加拿大等國的財(cái)政部門都專門設(shè)立了PPP管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)推動PPP模式發(fā)展，履行研究設(shè)計(jì)、項(xiàng)目儲備、融資支持、招投標(biāo)管理、爭議協(xié)調(diào)等職責(zé)。
研究表明，到2020年，僅僅由于城鎮(zhèn)人口的增加而新增的市政建設(shè)，包括公共交通、市容環(huán)衛(wèi)、污水處理、綠化、熱水供應(yīng)、道路橋梁等的資金需求大約就有16萬億元。在我國快速的城鎮(zhèn)化背景下，PPP模式為民間資本提供了巨大的商機(jī)。城市基礎(chǔ)設(shè)施根據(jù)不同的屬性，可以分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩大類。非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施也被稱為“純公共品”，如城市道路、公園廣場等，大多不產(chǎn)生直接的財(cái)務(wù)收益，一般由政府投資；經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施也被稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，能夠通過收費(fèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)收入，可以采取引入私營部門參與投資的PPP模式。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所需的產(chǎn)品大都具有準(zhǔn)公共品的性質(zhì)，無論是政府投資或是私人投資提供，都存在嚴(yán)重不足或缺陷。實(shí)踐證明，較為理想的模式是公共私營合作。
PPP模式:讓政府與企業(yè)達(dá)雙贏
我國傳統(tǒng)投融資模式存在“一高，融資平臺債務(wù)高;一低，公共供給效率低;一難，私人資本進(jìn)入難”的問題，從PPP功能和國外實(shí)踐看，運(yùn)用PPP可以有效緩解這些矛盾和問題。
PPP模式包括廣義和狹義兩個范疇。廣義PPP是指政府與社會資本為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的合作關(guān)系，主要包括BOT、BOO、PFI等模式，狹義 PPP則與BOT原理相似，都由“使用者付費(fèi)”，但PPP比BOT更加強(qiáng)調(diào)公私部門的全程合作。目前展開的討論主要是針對狹義PPP模式。
狹義的PPP模式最早由英國政府于1992年提出。應(yīng)用領(lǐng)域主要在公路、橋梁、鐵路、電信等經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施方面，以及體育場、醫(yī)院、學(xué)校、供水、排水、監(jiān)獄等社會基礎(chǔ)設(shè)施方面，均為政府投資并提供的社會公共產(chǎn)品或者服務(wù)。
政府和社會資本共同參與投資的模式，將增加項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)可行性。政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財(cái)政補(bǔ)貼等方式引入社會資本，既有利于推動公共產(chǎn)品和服務(wù)的市場化配置，提高效率，也有利于減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)，防范化解財(cái)政風(fēng)險。
這種模式被認(rèn)為能拓寬資金來源，吸引社會資本，同時可以減少政府的財(cái)政支出和債務(wù)負(fù)擔(dān)，加快發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施和其他設(shè)施，而不同于BOT模式的企業(yè)完全承擔(dān)風(fēng)險，項(xiàng)目風(fēng)險將由政府和社會資本分擔(dān)，有利于降低前期風(fēng)險。
“基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域存在的供給不足、低效管理、維護(hù)不足等問題，是各國政府面臨的普遍挑戰(zhàn)，而PPP模式可以緩解這些問題”。
另外，在推動中國企業(yè)“走出去”方面，PPP模式也能夠發(fā)揮重要作用。樓繼偉認(rèn)為，可以“試水”高鐵項(xiàng)目向法制比較健全的國家“走出去”，把國內(nèi)的運(yùn)營商、設(shè)備供應(yīng)商、工程承包商、資金供應(yīng)商等整合起來，運(yùn)用PPP模式，將這一項(xiàng)目做成“走出去”轉(zhuǎn)型升級的“樣板案例”。
與國內(nèi)的投融資模式類似，傳統(tǒng)的“走出去”融資模式也面臨著轉(zhuǎn)型的問題。其中，在“融資難”方面，在傳統(tǒng)模式下，外方借款人一般是項(xiàng)目發(fā)起人，國內(nèi)銀行會要求外國政府提供主權(quán)擔(dān)保，但現(xiàn)在這方面的障礙越來越大。
我國企業(yè)“走出去”多處于價值鏈低端，多靠項(xiàng)目施工賺取“辛苦錢”，很少能參與到科研、規(guī)劃、運(yùn)營等價值鏈高端，業(yè)務(wù)附加值較低。
數(shù)據(jù)顯示，2012 年，國際工程承包商凈利潤率平均為5.9%，但我國幾家建筑巨頭還不到2%。由于大多數(shù)項(xiàng)目是“一錘子買賣”和“建完就走”，也很難在東道國產(chǎn)生“品牌效應(yīng)”。
PPP模式或?qū)⒊蔀榛馍鲜鲭y題的一把鑰匙。在PPP模式下，政府和企業(yè)共同成立SPV(特殊目的機(jī)構(gòu))，捆綁為“利益共同體”，一起負(fù)責(zé)項(xiàng)目管理。通過簽訂雙方長期合同，東道國政府幫助企業(yè)化解政治、法律等風(fēng)險，確?；ダ糙A，大幅減少政策變更風(fēng)險。
通過PPP模式參與國外的項(xiàng)目，與在國內(nèi)發(fā)揮的作用也是一樣的，對政府來說，政府的資金壓力會減少，對社會來說，項(xiàng)目績效和服務(wù)水平都會提高，對企業(yè)來說，可以打開此前沒能打開的空間。
PPP模式紓困地方融資 哈爾濱洛陽先試點(diǎn)
據(jù)了解，財(cái)政部正在著力規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）發(fā)展的新政策。同時財(cái)政部表示，未來PPP模式試點(diǎn)集中將從市政供水、污水處理、垃圾處理、保障房建設(shè)等項(xiàng)目利用PPP模式整合政府、社會和企業(yè)資金共同推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級”，更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”。世行、亞行、國際金融公司多年來一直倡導(dǎo)PPP模式。
早年前，PPP試點(diǎn)項(xiàng)目很多，但大多數(shù)都缺乏規(guī)范約束，對于合作產(chǎn)品價格如何界定、外資如何參與項(xiàng)目等問題都缺乏系統(tǒng)管理，需要系統(tǒng)化規(guī)定約束?，F(xiàn)在財(cái)政部力推PPP模式有其背景和深意。
資產(chǎn)只有像流水一樣不斷地流動，才能發(fā)揮最大的效益，財(cái)政作為一方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動脈，更應(yīng)該發(fā)揮好“造血”功能。從“摸著石頭過河”到確立“陽光財(cái)政”改革目標(biāo)，從敢于“吃螃蟹”到“財(cái)權(quán)入籠”，十多年來，焦作市積極創(chuàng)新，引進(jìn)先進(jìn)的管理模式和理念，將財(cái)政部力推的PPP模式發(fā)展推廣到了城市建設(shè)的其他公共服務(wù)項(xiàng)目上。單在2011年的保障房項(xiàng)目建設(shè)、城市棚戶區(qū)和工礦棚戶區(qū)改造過程中，焦作市投入財(cái)政扶持資金2.2億元，通過公私合作（PPP）方式吸引20多億元社會資金用于保障房建設(shè)，高效、高質(zhì)的完成了近100多萬平方米的棚戶區(qū)改造，讓老百姓滿意地住上了“放心房”。
除此之外，焦作財(cái)政在其他建設(shè)（道路、橋梁、軌道、場館、學(xué)校、醫(yī)療衛(wèi)生）等基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)項(xiàng)目融資上同樣發(fā)揮了公私合作機(jī)制的創(chuàng)新融資理念，此舉不僅發(fā)揮了財(cái)政資金的乘數(shù)效應(yīng)，而且取得了良好的經(jīng)濟(jì)、社會綜合效應(yīng)。
近年來，其他地方政府的部分基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)已經(jīng)開始采用PPP模式，比如國家體育場項(xiàng)目、北京地鐵4號線項(xiàng)目、蘇州古里鎮(zhèn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)項(xiàng)目等。
三中全會明確提出，“允許社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營制”。據(jù)了解，目前湖南省、江蘇省以及廈門市等都已經(jīng)開始準(zhǔn)備開展PPP模式試點(diǎn)，預(yù)計(jì)在取得一定經(jīng)驗(yàn)后，今后將會有更多的地方基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目采用PPP模式。哈爾濱和洛陽作為試點(diǎn)城市，已經(jīng)通過多個項(xiàng)目先行實(shí)踐總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，而黑龍江、河南、浙江、湖南、福建、上海等多個省市正在密集展開調(diào)研，著手籌備項(xiàng)目。
作為試點(diǎn)城市所在的省份，黑龍江省今年年初與亞行合作實(shí)施“PPP領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)項(xiàng)目”，引導(dǎo)亞行等國際金融機(jī)構(gòu)在城市發(fā)展、節(jié)能環(huán)保等領(lǐng)域，與省內(nèi)有潛力的私有經(jīng)濟(jì)體開展直接融資合作，并且先后向國家申報了“松花江流域水污染控制”、“職業(yè)教育實(shí)訓(xùn)基地”等PPP類項(xiàng)目，引資總額度約合2.43億美元。
以“既有建筑節(jié)能改造項(xiàng)目”為例，項(xiàng)目采取PPP模式，政府財(cái)力投入一部分、供熱企業(yè)貢獻(xiàn)一部分節(jié)能效益、節(jié)能服務(wù)公司讓渡一部分利潤、建筑產(chǎn)權(quán)所有者少擔(dān)一部分，有效“捆綁”整合多種資源，加快了哈爾濱市區(qū)超過5000萬平方米非節(jié)能建筑的改造進(jìn)程，在不增加社會成本的前提下實(shí)現(xiàn)了“四方共贏”。
下一步，黑龍江省將成立省級PPP工作機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制定相關(guān)政策、制度。同時，明確未來省財(cái)政廳在各類專項(xiàng)資金投放上重點(diǎn)考慮優(yōu)先支持PPP項(xiàng)目。對于已建成運(yùn)營的項(xiàng)目，運(yùn)用PPP模式盤活存量資產(chǎn)，化解項(xiàng)目現(xiàn)有債務(wù)，創(chuàng)造更多現(xiàn)金流用于新項(xiàng)目建設(shè)。
與此同時，另一個試點(diǎn)城市洛陽的市政路橋和污水處理打包項(xiàng)目已初步選定為亞行貸款支持項(xiàng)目，亞行計(jì)劃提供總額1億美元的主權(quán)貸款支持。湖南省財(cái)政廳此前也舉辦PPP模式專題研討會，并明確提出今年將選取部分市縣開展試點(diǎn)。江西省也對如何采用PPP模式建設(shè)小城鎮(zhèn)進(jìn)行過專題調(diào)研。
PPP模式：民資“接力”新型城鎮(zhèn)化建設(shè)
2014年中央和地方預(yù)算草案提出，推廣運(yùn)用政府與社會資本合作模式（PPP），鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等的投資和運(yùn)營。如何引導(dǎo)民間資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？民間資本如何在PPP模式中盈利？如何降低并規(guī)避基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險？這些問題不僅事關(guān)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的成敗，也將影響國企改革、地方債務(wù)風(fēng)險等眾多矛盾的解決。
“人到哪去、地怎么用、錢從哪來”是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的三大問題，其中的資金保障是關(guān)鍵一環(huán)，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》提出要建立透明規(guī)范的城市建設(shè)投融資機(jī)制。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)資金需求大、期限長，社會外部效益強(qiáng)但商業(yè)效益不高，需要以改革創(chuàng)新思維，推動建立市場化、可持續(xù)的資金保障機(jī)制，有效發(fā)揮政策性金融的引導(dǎo)和促進(jìn)作用，避免地方政府債務(wù)無序擴(kuò)張，防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險，平穩(wěn)釋放城鎮(zhèn)化潛力。
《規(guī)劃》提出，要放寬準(zhǔn)入，完善監(jiān)管，制定非公有制企業(yè)進(jìn)入特許經(jīng)營領(lǐng)域的辦法，鼓勵社會資本參與城市公用設(shè)施投資運(yùn)營。市場化的城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不僅為城鎮(zhèn)化發(fā)展特別是相關(guān)經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供穩(wěn)定可靠的資金來源，而且也有助于提高公共服務(wù)質(zhì)量和效率，降低財(cái)政風(fēng)險。
因此，需要進(jìn)一步健全和完善城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域公私合營政策法規(guī)制度，推動政府購買社會服務(wù)和公私合作項(xiàng)目運(yùn)作的規(guī)范化、制度化，指導(dǎo)國企、民企、外資等各類市場化主體，通過PPP（公私合營）模式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營。
從發(fā)達(dá)國家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，規(guī)模較大、現(xiàn)金流穩(wěn)定、長期合同關(guān)系清楚、比較適合“誰使用誰付費(fèi)”的項(xiàng)目，如地鐵、高速公路、水務(wù)、機(jī)場、供電等，比較適合采用PPP方式。
三中全會之后，強(qiáng)調(diào)政府要減少對資源的直接配置，所以政府也需要逐步退出一些以往的壟斷行業(yè)。從各國PPP模式發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，各國已建立清晰、成熟的PPP項(xiàng)目實(shí)施程序和流程。關(guān)鍵還是要依賴社會契約精神。在PPP項(xiàng)目中，政府、私人部門、金融機(jī)構(gòu)等將圍繞項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、融資、建設(shè)等簽署一系列合同，細(xì)致劃分各自的權(quán)利義務(wù)邊界。
在項(xiàng)目建成運(yùn)營后，政府會成立專門監(jiān)管機(jī)構(gòu)，定期核定項(xiàng)目運(yùn)營成本和價格上限，監(jiān)督私人部門的定價行為。一般來講，政府會依據(jù)合同約定，以下調(diào)產(chǎn)品價格的方式防止暴利，或通過漲價、增加補(bǔ)貼的方式確保項(xiàng)目的可持續(xù)，保障私人部門獲得合理回報。國外一般都會有一個最低收益保障，也就是既要滿足了私人資本回報的要求，同時又要維護(hù)公共利益。
參與PPP項(xiàng)目的社會資本，首先應(yīng)該擁有強(qiáng)大的資金實(shí)力，因?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資額比較大；其次這些社會資本應(yīng)該是追求長期穩(wěn)定回報、而非短期超額利潤的；最后應(yīng)該具有較強(qiáng)的項(xiàng)目管理能力。因此，參與PPP項(xiàng)目的私營合作伙伴往往是養(yǎng)老基金、保險基金等與經(jīng)營豐富的大型工程建筑企業(yè)組建的項(xiàng)目聯(lián)合體。
研究表明，到2020年，由于城鎮(zhèn)人口的增加而新增的市政建設(shè)，包括公共交通、市容環(huán)衛(wèi)、污水處理、綠化、熱水供應(yīng)、道路橋梁等的資金需求大約就有16萬億元。
在我國快速的城鎮(zhèn)化背景下，PPP模式為民間資本提供了巨大的商機(jī)。城市基礎(chǔ)設(shè)施根據(jù)不同的屬性，可以分為經(jīng)營性和非經(jīng)營性兩大類。非經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施也被稱為“純公共品”，如城市道路、公園廣場等，大多不產(chǎn)生直接的財(cái)務(wù)收益，一般由政府投資；經(jīng)營性基礎(chǔ)設(shè)施也被稱為“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”，能夠通過收費(fèi)實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)收入，可以采取引入私營部門參與投資的PPP模式。城鎮(zhèn)化進(jìn)程中所需的產(chǎn)品大都具有準(zhǔn)公共品的性質(zhì)，無論是政府投資或是私人投資提供，都存在嚴(yán)重不足或缺陷。實(shí)踐證明，較為理想的模式是公共私營合作。
PPP項(xiàng)目參與者眾多，公平、有效的風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵。一般來看，PPP風(fēng)險分擔(dān)的最優(yōu)原則是私營部門承擔(dān)建造、運(yùn)營、技術(shù)等風(fēng)險；政府承擔(dān)政治、法律、政策等風(fēng)險。具體來講，PPP風(fēng)險分擔(dān)機(jī)制還應(yīng)該遵守以下原則：一是承擔(dān)的風(fēng)險程度與所得回報相匹配，二是承擔(dān)的風(fēng)險要有上限。
在PPP項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營過程中，財(cái)政、金融機(jī)構(gòu)一方面可以為PPP項(xiàng)目融資，金融機(jī)構(gòu)還可以“綜合服務(wù)商”身份牽頭PPP項(xiàng)目。在項(xiàng)目建設(shè)期間，政府可以作為投資主體，承擔(dān)項(xiàng)目一定比例的資本支出；金融機(jī)構(gòu)可以為項(xiàng)目提供融資與顧問服務(wù)。在項(xiàng)目運(yùn)營期間，政府還可以付費(fèi)用購買公共服務(wù)。此外，金融機(jī)構(gòu)可以發(fā)揮“投行+商業(yè)銀行”優(yōu)勢，主動搭建投資者、政府、開發(fā)運(yùn)營商的SPV平臺，以“綜合服務(wù)商”身份牽頭PPP項(xiàng)目。
結(jié)語：PPP絕非萬靈藥，如果不妥善設(shè)計(jì)和實(shí)施，可能給地方政府帶來風(fēng)險。